作者：杨 斐
内容摘要：改革开放三十年，我国制定并修改了大量的法律，本文主要就这些法律的修改状况进行了梳理，并提出自己的一些观点。
关键词：法律修改 现状 质量
改革开放三十年来，我国制定并修改了大量的法律。而且我国现在正处于立法与法律修改并重的时期，也正处于从立法的数量向质量的过渡阶段，为此，总结并加强对我国法律修改问题的研究就显得更加必要。本文仅是笔者对我国改革开放以来法律修改现状的个人认识和理解，不对之处，敬请各位专家指教。
一、我国法律修改概况
我国改革开放后的法律修改的情况大致如下：
1．从1979年我国颁布《森林法》(试行)算起，到2007年12月底，全国人大及其常委会会共颁布了409部法律， 其中修改了147部，占通过法律的35.94%。
2．我国改革开放初期通过和公布的绝大多数法律已有过修改，最多的已经过五次、六次修改。修改过1次的有83部，2次的有14部，3次和4次的各3部（包括宪法），1997年《刑法》则修改了6次。具体修改的情况请见下表。
3．我国改革开放后最早修改的法律是1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，它们于1982年12月10日进行了第一次修改。
4. 修改后法律公布的主要方式是国家主席令和全国人民代表大会公告，其中仅有宪法修正案是采取全国人民代表大会公告的形式，其它则采用国家主席令的公告方式。
5. 全国人大及常委会修改法律最多的年份是2004年，当年通过的20部法律中，有18部是对旧法的修改，占到当年通过法律的90%。其次是2000年，当年通过的14部法律中，修改占到10部，占到当年通过法律的71%。2001年，当年通过了20部法律，但修改的法律占到14部，占到当年通过法律的70%。这与我国加入WTO有关，但这些修改本身也是与我国的改革开放的进程、与国内外的政治、经济、文化的发展有关，更与国家的政策和人们的价值观的发展和改变有关。
6. 全面修改 的法律有《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《婚姻法》、《合同法》、《中外合资经营企业法》、《产品质量法》、《公司法》、《证券法》、《个人所得税法》、《妇女权益保障法》等。其余则属部分修改或个别修改。
7．中国法律修改次数最多的应该算《刑法》，无论是1979年《刑法》还是1997年《刑法》，均是如此。首先，1997年《刑法》就是对1979年《刑法》的修订。其次，1979年《刑法》修改了24次， 而1997年《刑法》迄今为止已有了6个刑法修正案。
8．法律修改中第一次举行全国性听证会的是《个人所得税法》。1980年的《个人所得税法》在第三次修订前，于2005年9月27日在北京举行了个人所得税工薪所得减除费用标准听证会，即举行了首次全国性的法律修改听证会。
9．第一部向全民征求修改意见的法律是《婚姻法》。1980年《婚姻法》在修改之前，于2001年1月11日，由全国人大常委会办公厅向全社会公布了《中华人民共和国婚姻法(修正草案)》征求意见的通知和修改草案的全文，向社会广泛征求修订意见。在此之后，许多法律在修改之前都进行了全民的意见征求程序，充分显示了我国民主立法的具体进步和进程。
10．全国人大首次单独废止的法律是《农业税条例》。而对其余法律的废止方式主要是通过在新通过的法律的文本中规定对旧法加以废止，即以新顶旧；还有的法律的废止是通过法规的清理后，一次性地加以废止(集中废止)。
二、我国法律修改存在的问题
尽管我国正处在立法与法律修改并重的时期，对现行法律正在进行大量修改，但笔者认为，我国目前法律修改在立法、实践、理论和观念上仍然存在诸多问题，值得我们去深思、去完善。
(一) 立法上，对法律修改规定极少，且不系统
宪法作为规定国家根本组织的法律，其内容应以下列三项事件为范围：一是个人的基本权利与义务；二是国家最重要机关的组织职权及其相互关系；三则是宪法的修改。 我国宪法和法律不仅未对“法律修改”加以定义，且对法律修改(包括宪法修改，下同)涉及的原则、程序、制度和形式等的规定都极少，且不系统，从而造成操作性不强甚至无法操作的问题。《立法法》和《全国人民代表大会议事规则》和《全国人大常委会议事规则》的规定也与法律的修改没有多少关系。
(二) 实践中，法律修改较少与法规清理和废止相联系
实践中，我国的法律修改较少与法规清理和废止相联系。对一部法律的修改，往往涉及到与其他法律法规的平衡与衔接问题，因此应特别注意防止冲突的发生。 由于法律修改不与法规清理结合，直接导致不同法律之间缺少完整的联系，也导致各次法律修改之间的不衔接，如婚检之争 及《道路交通安全法》的第17条与第76条之间的冲突 都是较好的说明。
(三) 观念上，人们偏差多多
在对待法律修改的观念上，我认为我们的认识有许多偏差。如，人们对法律修改的认识不足，认为法律是不能修改的，而且修改的形式仅限于某些固定的形式，对他国法律的修改没有较为充分的认识，等等。
(四) 理论上：研究缺失
在我国，各部门法对法律修改的研究多于和深于法理对法律修改的研究，从而导致法理在方法论上对部门法的指导上有所欠缺。
在部门法修订意见中，绝大部分是针对部门法的具体内容的合理性、正确性等内容提出来的，较少从立法技术的角度对这些部门法提出修改意见。或者仅仅是对该部门法的立法技术提出了一些看法，而极少从一般的立法技术的角度进行论证和分析，从而使一般意义的法律修改的问题仍旧显得十分单薄和不足。
同时，在我国理论界，没有或很少从理论上探讨立法与法律修改，法律修改与补充、与法律解释、与法典编纂、与法律废止、与法规清理之间的关系。这样就缺少对法律修改本身的更进一步的理解，也限制了对法律修改理论深度的研究。
最后，对法律修改的技术和程序在我国研究过少。
三、对我国法律修改问题的思考
面对如上诸多问题，我们必须从全方位入手，无论是在具体的立法行为中，还是在理论和观念上，都必须对法律修改加以广泛、深入地研究，尤其要思考如下问题：
(一) 立法上，将“法律修改”摆在重要位置
上文谈到，我国宪法和法律对法律修改没有专门的规定，对其的规定完全是融入到《宪法》第三章“国家机构”中的“全国人民代表大会”中。
虽然法律修改属于广义的立法，但毕竟与狭义的立法不完全相同，它除具有立法的一般特征外，还具有自己的基本原则、技术和程序等。所以，仅规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法”，而在同法的其他条款又没有对法律修改、废止的主体、基本原则、程序和技术作出具体规定，这样的法律显然是不具有操作性的。所以，我国至少应该在《宪法》和《立法法》中明确、具体地规定法律修改及其权限、程序和技术。至少宪法修改应该成为其中的一个专章或专节 。
事实上，立法(包括法律解释等)既是人大(议会)的职权，更是一项国家的重要活动。即在机构的职权上有规定，还要专门规定法律修改(宪法修改)。毕竟立法行为与立法机关的职权并不完全是一回事。
比较他国法律，特别是宪法，大多数国家会在宪法中对宪法修改做出专门规定，如美国宪法，虽然正文仅7条，但是第5条就是宪法的修改。这虽然仅仅是一条，但一它占了美国宪法的七分之一；二它严谨，它对提出宪法修正案的提议主体、批准程序及实际生效都作了严格规定，从而导致其在200多年的时间仅仅能够修改18次，共27个修正案。
同时，对于作为规范我国立法活动、健全我国立法制度的基本法的《立法法》，在未来的修改中，须将法律修改、废止、编纂和清理等内容加入，还须对“基本法”、“法律”等基本概念进行界定。
(二) 实践中，注意法规清理和过渡条款
法律法规的清理、修改和废止不仅是为了与现行法律的规定相一致，更重要的是也是对社会发展本身的适应。但由于应该修改的法律不修改或修改不到位而造成的不利影响，在我国却还未充分认识到。如1954年的《街道办事处条例》迄今未改，导致全国各省市在对待街道办事处的问题上走上了或强化或弱化的两个极端。但无论是强化还是弱化，各具体的街道办事处都无法摆正自己的位置，自己的法律地位也无法确定，从而造成工作中的被动局面。1960年7月1日的《防暑降温措施暂行条例》，探亲假制度、机关差旅费报销标准、家庭出身的规定等等，这些适应当时历史条件的法律法规早已与现在的情况不相符合，而且与此相似的法律也已出台，如道路交通安全法等，但原法在现实中仍在适用，各个法律间相互矛盾，同时旧法的规定又极不合理，其负面影响有时已经远远大于其正面效应。
新法公布施行后，本级以及下级机关过去所发布的与它相抵触的法规就自然失去效力，对此，应当在新法中明令废止。一般的做法是，立法机关在制定新法规前，应事先弄清楚哪些法规或法规中的条文需要废除或修改，然后在新的法规的附件中加以明文列举。而在我国的不少地方，在制定的法规中简单地规定：“凡与本办法规定有抵触的一律失效”；“本条例如与上级规定有抵触者，按本条例执行。”但这种做法是不妥当的。如果不明确指出哪些规定是否有抵触，而让执法人员和公民自己去分析认定，这不仅难以做到，即使能做到，也难免出现理解和执行上的不一致。
此外，在我国法律修改实践中，还应注意修改的幅度问题。条件成熟时，能够全面修改的就要全面修改，如果实在条件不成熟，可以采取部分修改或个别修改的方式。而且还要注意将废止与修改结合起来，如果修改的经济成本和社会成本均大于废止的成本，那么，采取废止的方式未必不是一种更优的选择。
此外，在法律的修订过程中，还应当对过渡条款加以特别关注。
(三) 理论上，加强对法律修改理论的研究
我国理论界，包括法学界和政治学界，都应对此有更多的研究，且须加强对能够解决中国相关问题的研究，以达到理论指导实践的目的，从而避免走更多的弯路，也可节约更多的成本，达到更大的社会效益和经济效益。也为我们建设社会主义法治国家，社会主义法律体系打下良好的基础，为构建我国的和谐社会而减少一个不和谐的因素。
(四) 观念上，重新、全面、多角度认识法律修改
法律思维氛围中的一个因素是一个社会对稳定性或迅速变革的偏好。在没有什么事物能够持久存在的地方，法律也可能变成一种短期的权宜之计。 在中国的传统社会里，在中国人的习惯中，对稳定的需求从来都大于对变动的要求。改变在许多人看来是不能忍受的。而在法律修改的问题上，国人的观念却显得有些突出。这主要表现在：
1．变化的自然性和必然性。人类、大自然，哪样东西不是在改变中前进。法律修改是一个自然的社会现象，有着自己的产生、发展的过程，有如每日的日落月出，是那么地正常和必然；更有如人们的生活，得根据现实，时时地调整和完善。国家必须根据其国际国内的政治、经济、文化和社会的发展和变化，不断修改、调整自己的发展方向和节奏，不然就会被整个国际社会所淘汰。而且由于我国法律程序和技术本身的一些问题而造成法律的不完善，加上改革开放前的特殊历史经历，造就了我国对法律修改的紧迫要求。
2．对法律稳定性理解的偏差。我国大多数人对法律稳定性的理解就是法律制定后就一成不变，而对法律稳定性的相对性的理解不足。世界上的事情绝对性的少，正如唯物辩证法所谈及的真理也分相对和绝对，但总体来说，是相对的。事物是运动的但又是相对静止的，正如它们是发展的但又是相对稳定的一样，这正是事物发展的一般规律。法律也一样，不存在永恒不变的法律。
3．媒体的强化所造成的偏差。我国对法律修改的某些观念，可能是因为这几年宪法修正的频率比较高，而且每次对宪法的修改都在事前和事后有全面的、大规模的宣传和报道。这可能强化了人们法律不稳定的观念，并认为这样的做法必然导致法律权威性被削弱。
4．不了解他国法律修改的历史、现状和进程。法律是规范人们行为的准则，国外和一些地区中，法律修改比较频繁，是一个必要也正常的立法行为。据我统计，日本1996年修订的民事诉讼法，到2002年就经历了6次修改，瑞士宪法自1848年制定迄今经历了近200次的修改， 《俄罗斯联邦刑法典》于1997年1月1日施行，到2004年止，年年修补不断，涉及总则和分则两个层面，200多个条文。 而于1900年1月1日生效的、多达2385条的《德国民法典》，在2002年1月1日《德国债法现代化法》生效之前，已经作了145次修改。 前西德有个法律的介词用错了，就专门通过一个决定予以修改。 从这些数字，我们可以看到，对于法律修改，可能更多的是我们的观念问题。法律修改并非那么神秘，那么地不可介入。
5．在我国，许多人并未认识到英美法系的判例、司法审查和解释对法律修改所起的作用。判例对于法律修改的过程可能比较漫长、且有时是让人没有感知的。正如王泽鉴先生所言，英美法系的法院适用法律，限于具体案件，但判例累积日多，如果回头展望，则发现当时之点滴判例，业已汇成新的法律思潮洪流。当今之法律规范，已与昔日殊其面目! 所以，判决，是法院在适用法律时，阐明其疑义，补充其漏洞，创造新制度，必要时是有意识地改变现行法律之规定。 据统计，美国有关宪法的司法解释已经达到5000多件，几乎宪法的每个条款都有了解释。 美国宪法经200多年而能够仍然具有强大的生命力而被众多国家和民众所推崇，究其原因，笔者倒是认为，美国的司法解释和判例法对此是功不可没。如果没有那众多的解释和宪法判例，没有这些判例所确定的新的原则和制度，没有这些判例及司法审查制度为美国社会带来的新的、更加适应社会发展的精神和具体规范，为其不断增添生命的活力和保鲜剂，美国的宪法早就必须进行全面修正了。
法律修改的形式多样，有我们常见的、称为“修改”或“修正案”的形式，也有通过判例、实施细则、惯例，甚至类推进行的修改，还有通过“解释”所作的修改；有的修改是有形的，而有很多的修改是无形的，但它们都在改变着法律的形式和内容，都在完善着法律的规定。
(五) 对公告方式和修改文本的重视
我国《宪法》和《立法法》等对法律的公布方式规定得较为具体，即由“国家主席公布”。但对宪法修改后的公布程序和主体却并不详细、具体，从而导致对宪法的公告方式和主体的一直争论。
同时，在对修改后的法律文本的公布上，也存在一些问题：如版本较多，不能直接引用。如果是采用“修订”的方式，则是全文重新公布，同时也不公布修改的内容。但如果是部分修改和个别修改，则通过《修改决定》的方式，同时将修改的内容全部列出。
为此，我们建议，只要是修改法律，无论其修改幅度的大小，均应采取《修改决定》的方式，也应列出其实际修改的内容。如果修改内容过多，而又不愿列出相关的内容，则可以采取废止的方式，将旧法予以废止，然后通过和公布新的条文。
作 者 简 介
杨斐，女，四川人，广东外语外贸大学法学院教授，法学博士。研究方向：法理学、立法学。
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