绿色奥运与人文奥运理念下的中餐饮食文化与大气环境保护 ——《北京市实施<大气污染防治法>办法》中限制“底商条款”评析

拥有3000多年建城史，500多年建都史，历史悠久、文化灿烂的北京获得2008奥运会的举办权后，根据“为人的和谐发展，以促进建立一个维护人的尊严的和平社会”的奥林匹克宗旨，提出了“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的举办理念。绿色奥运，就是将环境保护作为奥运设施规划和建设的首要条件，表达了北京人民对我们共同的家园发自内心的珍爱。北京正在各个领域里努力推广环保工作，制定严格的生态环境标准和系统的保障制度；广泛采用环保技术和手段，大规模多方位地推进环境治理、城乡绿化美化和环保产业发展；增强全社会的环保意识，鼓励公众自觉选择绿色消费，积极参与各项改善生态环境的活动，大幅度提高首都的环境质量，建设生态城市。届时，北京2008奥运将以绿色清新的面貌出现，为世界环保运动注入新的动力。同时，2008年北京奥运会更将是一次人文奥运的盛会，它将普及奥林匹克精神，弘扬中华民族优秀文化，加深各国人民之间的了解、信任与友谊。 

  

中西方的饮食习惯、饮食中的礼节不同，比较而言，中餐的品种更丰富，而且变化多端，历经几千年的发展和传承形成了独特的文化传统。中餐饮食文化作为华夏文化的一个重要组成部分，其讲究煎、炒、烹、炸，而这些烹调方式可产生大量油烟(根据《饮食业油烟排放标准》（GB 18483-2001）的规定，油烟指食物烹任、加工过程中挥发的油脂、有机质及其加热分解或裂解产物，统称为油烟)。油烟随空气侵入人体呼吸道，进而引起疾病，医学上称为油烟综合症。得了这种综合症的人常出现食欲减退、心烦、精神不振、嗜睡、疲乏无力等症状。油烟中含有一种称为苯并芘的致癌物，长期吸入这种有害物质可诱发肺脏组织癌变。甚至有人形象地将工业废气、机动车尾气和餐饮业油烟，比作造成大气污染的三大“杀手”。在“绿色奥运和人文奥运”的双重要求下，如何从大气环境保护法制工作实践出发，在立法上解决好这个问题，笔者拟在此提些粗浅的看法。 

  

  

一、我国防治城市饮食服务行业油烟污染的立法现状 

[1]目前，关于防治城市饮食服务行业油烟污染的环境法律主要有：⑴单行法。2000年4月29日通过的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称“大气法”）第44条：“城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。”⑵地方法规。各有权地方立法机关，一般会制定一些相关的地方法规以适应当地实际情况，其中有些条款也会涉及到餐饮业油烟防治。如《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》（2000年12月8日通过，以下简称“实施办法”）第32条规定：“（第一款）饮食服务业经营者必须采取措施防治油烟污染，排放的油烟污染物不得超过规定的排放标准。（第二款）居民住宅楼的底层不再安排产生油烟污染的饮食服务业经营场所；不得将居民住宅楼中的住宅用作产生油烟污染的饮食服务业经营场所。【1】（第三款）现有饮食服务业经营场所污染扰民的，应当限期治理或者停业。”⑶部委规范性文件。部门规章国家环境保护局和国家工商行政管理局于1995年2月21日发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》，其中相关的规定主要有“饮食、娱乐、服务企业的选址，必须符合当地城市规划和环境功能要求，配置防治污染的设施，保护周围的生活环境。”“饮食企业必须设置收集油烟、异味的装置，并通过专门的烟囱排放，禁止利用居民楼内的烟道排放。专用烟囱排放的高度和位置，应以不影响周围的居民生活环境为原则。”⑷环境标准。有关城市饮食服务行业油烟污染防治的环境标准主要有如下几类：第一，环境质量标准。如《环境空气质量标准》（GB 3095－1996）；第二，污染物排放标准。如《大气污染物综合排放标准》（GB 16297－1996），2002年1月1日起实施的《饮食业油烟排放标准》（GB 18483-2001）；第三，环境保护基础标准和方法标准。如《固定污染源排气中颗粒物和气态污染物采样方法》、《饮食业油烟采样方法及分析方法》等。【2】 

  

另外，各级人民政府为了执行防治餐饮业油烟污染相关的法律、地方法规、规章等，往往适时地制定并发布一些政府规章和规范性文件。如，《大连市人民政府关于进一步控制大气污染的通告》（2003年1月7日）第17条规定：“饮食业单位的经营者必须安装专门的油烟净化装置，确保油烟排放达到国家规定的标准。”北京市环境保护局2002年7月23日发布的《防治饮食业油烟污染的管理规定》（京环保法字[2002]231号，以下简称“管理规定”）等。  
  

二、全国其他地方法规的相关立法模式 
实践中，有人认为北京市大气法实施办法中的底商条款的规定还不够明确，是否可以考虑尽可能更多地满足老百姓的日常饮食需求，促进餐饮业的良性发展，同时又能不损害大气环境质量的保有？如果存在一种同时符合“绿色奥运”和“人文奥运”的要求，能在不损害环境质量的前提下继续发扬中华饮食文化的巨大魅力，我们何乐而不为？ 

比较全国各地的地方法规有关处理类似与北京市实施办法所面对的底商条款问题，可以发现，地方法规一般采取了以下两种立法模式： 
1、绝对禁止模式。即类似于北京的地方立法，绝对禁止在居民楼新建、扩建或者改建餐饮服务业，以杜绝餐饮业油烟污染大气环境。如，《呼和浩特市大气污染防治管理条例》（2000年8月31日通过）第28条第二款规定：“市区内住宅楼、商住混合楼禁止经营餐饮业；已经经营的餐饮业，由工商行政管理部门限期改变经营性质。”《天津市大气污染防治条例》（2002年7月18日通过）第31条第二款规定：“禁止在居民住宅楼的底层新建、扩建、改建产生油烟污染的饮食服务业经营场所；不得将居民住宅楼中的住宅用作产生油烟污染的饮食服务业经营场所。” 

  

2、原则禁止，适用除外模式，也可以称为“区别对待”的模式。即原则上禁止在居民楼新建、扩建或者改建餐饮服务业，但部分区域或者部分功能的房屋可以在符合一定条件下允许经营饮食服务业。如，《青岛市大气污染防治条例》(2001年5月19日通过)第29条第二款规定：“禁止在城市居民区内利用非独立居民住宅从事产生油烟、有毒有害及恶臭气体、粉尘的商业和饮食经营、加工活动。【1】本条例公布前已开办的，必须按规定严格控制污染，达不到规定标准的，限期关闭。”《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》（2001年7月13日通过）第34条第二款规定：“在本市中心城、新城和中心镇范围的居民住宅楼内，不得新建产生油烟污染的饮食服务经营场所，规划作为饮食服务用房的除外。在商住综合楼或者居民住宅楼内规划作为饮食服务的用房，新建产生油烟污染的饮食服务经营场所，应当具备防治油烟污染的条件。”《合肥市大气污染防治条例》（2004年6月30日通过）第23条第二款规定：“禁止在居民住宅楼内新建、改建产生油烟的饮食服务企业。在商住综合楼底层新建产生油烟污染的饮食服务企业，应当具备防治油烟污染的条件。已开办但不符合环境保护要求的，依照本条例第十条的规定限期治理。” 

  

  

三、北京市《实施办法》中“底商条款”的修改建议 

  

  

从绿色奥运和人文奥运的理念出发，为了以保护大气环境为先决条件，保障饮食业经营者从事合法经营的权利，发扬中华饮食文化，方便首都百姓的日常生活。笔者建议对北京市实施办法中的底商条款进行修改，修改应充分考虑如下因素： 

  

1、立法模式。笔者建议采用原则禁止，适用除外的模式，结合北京的大气环境保护基础条件、防治技术和能力、本地饮食结构和特点、餐饮业经济结构和发展规划等具体情况，进行规定。 

  

2、使用规范的、内涵表述明确、外延清晰的术语和法规行文。根据《中华人民共和国国家标准住宅设计规范》（GB 50096--1999）的术语定义，住宅（residential building）是指供家庭居住使用的建筑。根据《中华人民共和国国家标准高层民用建筑设计防火规范》（GB 50045--95(2001修订版)）的术语定义，综合楼（multiple–use building）是指由二种及二种以上用途的楼层组成的公共建筑。商住楼（business–living building）是指底部商业营业厅与住宅组成的高层建筑。而诸如，居民住宅楼、独立居民住宅、商住混合楼等几乎很难找到相应的法律、法规或者建筑业规范的相关定义，而使用这些语词作为法规术语时又未能明确给出定义，人为的给释法、执法和司法工作设置了障碍。因此，笔者建议使用“住宅”、“商住楼”和“综合楼”三个术语。 

  

基于此，笔者建议将《北京市实施<大气污染防治法>办法》第32条第二款修改为：住宅楼内，不得新建、扩建和改建饮食服务经营场所。使用商住楼内商业营业专业房，或者使用其他综合楼内符合法律规定、履行了法定审批程序，设计、规划作为经营饮食服务业的用房，新建产生油烟污染的饮食服务经营场所的，应当具备防治油烟污染的条件。 

  

建议条款无需再规定适用的地域范围，这个问题应该在实施办法的总则中予以规定，除非该条款的适用范围存在特殊性。其中“住宅楼内，不得新建、扩建和改建饮食服务经营场所。”的内容属于原则性禁止规定。并且清楚的表明立法原意：认为在住宅楼内一律禁止新建、扩建和改建饮食服务经营场所，这一规定也同时兼顾到餐饮业可能对住宅楼内居民造成的噪音、恶臭、通风、空调排放热量等方面的环境污染和生活影响。同时建议条款还建议，这一禁止性规定存在两种例外情形，第一，商住楼内的商业营业专用房；第二，其他综合楼内符合法律规定、履行了法定审批程序，设计、规划作为经营饮食服务业的用房。第一种例外情形，属于买方者事先应当能够预计到的并且规划时可以设计必要的油烟污染防治设施的情况，理应可以作为允许开办餐饮的情形。第二种例外，则是为了使地方法规具有一定的稳定性，为可能出现的符合广义的法律所规定的，并且事先履行了法定审批程序，设计和规划为餐饮业专用的房子的合法使用权的行使提供法律保障。但同时两种例外情况，还必须具备防治油烟污染的条件，履行第32条第一款“饮食服务业经营者必须采取措施防治油烟污染，排放的油烟污染物不得超过规定的排放标准。”的规定。  

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* 浙江林学院环境法研究所研究人员、中国人民大学法学院博士研究生。

** 北京市环境保护局法制处副处长。

【1】在北京市的环境法治实践中，环保执法人员习惯于将第32条第二款简称为“底商条款”，本文以下按此简称。

【2】参见毕斌等：《浅谈加强和完善城市饮食服务行业油烟污染防治的立法》，《中国环境管理》2004年第4期，第48页。

【1】笔者认为该款规定存在歧义，“禁止在城市居民区内利用非独立居民住宅从事产生油烟、有毒有害及恶臭气体、粉尘的商业和饮食经营、加工活动。”可以作出两种理解：第一，可以在城市居民区外利用非独立居民住宅从事产生油烟、有毒有害及恶臭气体、粉尘的商业和饮食经营、加工活动。第二，可以在城市居民区内利用独立居民住宅从事产生油烟、有毒有害及恶臭气体、粉尘的商业和饮食经营、加工活动。笔者推测，立法者所希望表达的意思可能是前一种理解。所以，也许该条文应增加一个“，”表述为：禁止在城市居民区内，利用非独立居民住宅从事产生油烟、有毒有害及恶臭气体、粉尘的商业和饮食经营、加工活动。